第2878期文化产业评论
2020年，全面建成小康社会和打赢脱贫攻坚战走在了时代的最前面，而400亿融资的贫困县却陷入了覆水难收的场面。一座独山沦陷了，还有一千座“独山”茫然徘徊于造富神话里。从90年代到今天，大大小小的地产运动始终浸淫于各种“机会主义”里。中国有1300多个县，2019年各地城投债总额已经超过8.5万亿，这还是对地方公开的数据统计而得，那么隐性债务的准确数据是多少？又有多少文旅地产项目正在面临烂尾的可能？
作者 | 梁鑫（文化产业评论作者）
编辑 | 范佩宏
来源 | 文化产业评论
正文共计5076字 | 预计阅读时间13分钟
7月12日，在B站上，一条《亲眼看看独山县怎么烧掉400亿！周年特辑(上)》的视频引发了连续几天的社会热议。视频里，拍摄者“马前卒”走访了贵州独山县里各种造型另类的奇葩建筑，它们大多都已停工，并且处于闲置抛荒状态。
2012-2019，8年间，独山县耗空400亿融资盖了个寂寞。看着屏幕里一片片突兀又宏大的烂尾景观，人们戏言这是西南小县城留给世界的“文化遗产”。其实，早在2016年底，独山县拆除县级文物保护单位“龙家民居”一案曾经引发广泛关注。但最后的处罚结果是行政警告处分、全县通报批评、行政记过处分、作深刻书面检查，县文物局抗争多次无效。从贵阳龙洞堡机场到独山县，一百八十余公里，不上高速，司机要集中注意力3个多小时，才能摆平这起伏蜿蜒的山道。如果走高速，车子必须经过十几个隧道，在延伸的公路上狂奔两个半小时，才能到达。独山县地处贵州省最南端，辖8个镇，总人口36万人。这里东守两广、西望滇黔、南控东盟、北至天府，素有“西南门户”之称，是西部地区连接中、东部地区的开放前沿。但在2020年以前，独山却有一个急于摆脱的称号——国家级“贫困县”。故事要从2012年讲起，贵州分两批从江苏、浙江等省（市）引进12名优秀干部担任县委书记，潘志立就是其中一员。潘有过多年主抓经济发展的工作经历，用他的话说，“既然来了，就要让当地的发展少走弯路，培育一些已经成熟的发展模式”。此后，独山县鼓吹各种文化资源优势、政策优势，搬出政府做担保人，投资商一批接一批地赶来。据该县新闻传媒中心2017年的一篇报道公布，独山县共有融资平台公司36家，其中，总资产规模达到60亿元以上的5家、30亿至60亿元4家、10亿至30亿元10家、10亿元以下16家。有了资金加持，县里的多个“亿级工程”：2亿的“天下第一水司楼”、2.6亿的独山经开区大数据中心、22亿的仿古建筑群“独山紫禁城”、56.5亿的盘古庄、135亿的独山大学城等超级项目拔地而起。根据《独山县“十三五”脱贫攻坚规划（2016~2020年）》显示，到“十二五”期末，该县贫困人口占总人口大约17%，大约每6个人中就有1个贫困人口。然而，其下辖的8个乡镇却要安排每两个月轮流举办一次项目观摩会，花费在60万元至100万元左右。
2019年8月，中国纪检监察报通报：独山县委原书记潘志立被免职，其主导修建的项目立刻被批评为“形象工程、政绩工程”。据悉，主项目设计师李宏进已成老赖。企查查显示，李目前自身风险共29条，19年4月、10月分别被法院列为失信被执行人，被限制高消费16次，股权冻结金额高达1.1亿。那栋高99米，屹立于群山间最引人注目的“天下第一水司楼”，也最终沦为“天下第一烂尾楼”。一座独山沦陷了，还有一千座“独山”茫然徘徊于造富神话里。2015年4月，《焦点访谈》曝光海南国家级贫困县临高县耗资1.3亿建1.7公里长的牌坊群。最大的一座碑高达37.7米，上面群龙环绕、气派十足。临高县所建碑坊上还有不少官员的题字，据传，部分当年题字的官员已经入狱坐牢。2019年1月，住建部《关于甘肃省榆中县北入口环境整治项目和陕西省韩城市西禹高速韩城出入口景观提升工程有关问题的通报》指出，榆中县北入口环境整治项目存在脱离实际搞“政绩工程”“形象工程”问题。在入城口处（间距不到500米）建设两座高达28米、宽达145米的秦汉仿古城门、一座大型雕塑以及两个远离居住区的景观广场，投入资金6200万元，平均造价达3425元/平方米。陕西省韩城市在西禹高速韩城出入口景观提升工程建设中，刻意追求“鲤鱼跃龙门”的形象效果，建设超大体量的假山跌瀑、人造水系及亮化工程，总投资1.9亿元，其中，无实用功能的假山造价高达2000元/平方米。该项目脱离地方实际，盲目造景、投资过大、造价过高，盲目照搬照抄，与北方城市地理环境和整体风貌极不协调。
2019年6月，《穷困县的四千万是怎么花的》一文在网上流传。导演陈熙爆料，河北张家口万全区斥资4000万意欲拍一部30分钟的水幕电影，献礼2022年北京冬奥会。然而该项目经层层倒手转包后，最终执行环节投入缩水为135万元。奈何取之尽锱铢，用之如泥沙。一串串巨额数目背后，与之相对的，是对民生的置若罔闻：乡镇基础设施年久失修，居民停水停电是常态；良田被占，一边是一排排新起的现代化住宅楼，挂着“隆重封顶”“欢迎认购”的红幅，另一边则是人均债务十余万元的不堪重负……
烂尾楼、地方债
一场狂飙突进的中国式文化圈地运动
按照财政部的说法，独山县绝非个例，这是中国实行差别化用地政策所造成的。国内的新增建设用地指标，一直向西部地区倾斜。沿海大城市的土地指标已经高度紧缩，而西部中小城市比较宽松。这给许多偏远贫困县，找到了可以大搞工程的间隙，反而让当地坠入深渊。从90年代到今天，大大小小的地产运动始终浸淫于各种“机会主义”里。中西部地区在和东部地区进行产业转移的时候，通过提供电力、土地资源等方式，借机完成税收、审批等程序上的优化。就这样，一个个号称“百亿、千亿的新产业”在极短时间内迅速野蛮生长。后来，由于“十二五”期间将“文化政绩”纳入官员考核体系，在评价机制的压力下，催生了不少怪现象：欠债越多的地方，发展得越快，地方官员提拔得越快。为了达成这些指标，“一手送资源，一手换投资”是业界公开的秘密。2013年《旅游法》的实施，国内开发旅游资源的目光逐渐转移到了二三线、甚至四线城市。投资大鳄们凭借着在一二线城市的雄厚资金、人脉，得到了地方政府的十分认可，愿意把大片土地交给开发商。在扶贫开发县，除了交换资源之外，最常见的政策优惠是对参与企业单位进行税收减免、经费倾斜。当地政府希望解决就业和经济发展问题，也会在项目规划上做些“符合企业利益却违反有关规定”的调整。“十三五”期间，文化产业和旅游产业成为了我国支柱产业。“文化+旅游”像一个超级独角兽，随着其稳步成长，预测规模在未来5-10年将壮大至15万亿，占国家经济总量的15%-18%。因此，许多大型非旅企业纷纷将资金投向文旅项目，跨行投资态势明显。这样一来，各类资本、热钱涌入，都要在旅游地产上大展拳脚。在这个过程中，病根蔓延：旅游地产一直被建设为旅游区地产，“贪大求洋”、造“大景观”等现象比比皆是；结果是居民“有房子没配套，有居所没生活”，不仅财政资金挥霍一空，还给当地留下了巨额债务，对经济社会发展产生挤出效应（公共支出造成的财政赤字对私人投资和支出的影响）。中国一共有1300多个县，2019年各地城投债总额已经超过8.5万亿，百亿旅游投资项目超30%。这还是对地方公开的数据统计而得，那么隐性债务的准确数据是多少？又有多个文旅地产项目正在面临烂尾的可能？我们唯一能肯定的是，错拿文旅地产之名，行门面工程开发之实，只会让文旅融合失去灵魂。权力过于集中、项目决策草率、债务监管失效等问题，一方面凸显了资金链跟不上、战略不匹配的矛盾，另一方面，则把长线投资产业做成了快销变现的产业。二者催生了一场狂飙突进的中国式文化圈地运动。
对贫困县来说，金絮其外的烂尾项目留下的残局，破坏的是其未来多年的发展蓝图。即使负有直接责任的领导层已经落马，但与之欠下的债务并不会一笔勾销，它可能需要数十年才能完全消化。其中，有三方主体担起了主要的改良力量：首先，规范政府投资的运作尤其重要。中国经济之所以能够开创独特的发展模式，各级政府积极参与经济发展功不可没。但规模庞大的政府投资，在特殊时期内也会存在不同程度的问题。那么，对政府投资的规范化法制化呼之欲出。2019年5月，《政府投资条例》正式颁布。专家认为，《政府投资条例》明确了政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。这一规定为政府投资设定了清晰明确的边界，促进有限的政府投资资金加速退出竞争性领域，使资金更加精准地投向薄弱环节和瓶颈领域、投向与人民群众切身利益息息相关的公共产品和服务领域。其次，强化资金使用者的主体责任十分关键。上述《条例》从预算管理、决策审批和建设概算约束三个环节着力防范地方债风险。紧接着，2020年3月财政部、国务院扶贫办发布《关于做好2020年财政专项扶贫资金、贫困县涉农资金整合试点及资产收益扶贫等工作的通知》。《通知》要求强化资金使用者主体责任，做实前期工作，加快资金支出和项目实施进度，尽快形成实物工作量，做好项目库动态调整；强化项目论证，避免“以拨代支”或“重建轻管”；坚持因地制宜推进资产收益扶贫工作，坚守发展特色产业，财政专项扶贫资金及其他整合资金不得用于美化、亮化、绿化等各类“造景”工程、形象工程。压实细化了官方的责任，地产建设的定性在前端有了较充足的保证；而更重要的是，像独山县这样大范围的烂尾景观，后续该如何处理？是转型发展还是搁置？处在终端的热心市民也忍不住建言献策——
“既然已经这样了，想办法利用一下吧，说实话看完视频觉得可以去玩一玩，就是配套设施要改进”“我建议把水司楼改成大型密室逃脱主题馆，效果应该不错”“建议该县开发一条‘奇幻之旅’旅游线路，相信能吸引一批背包客”
事实上，目前独山县政府性债务已减至140亿，续建项目已完工18个，在建项目32个，转建项目17个。比如，以原毋敛古城大戏楼、三大庙项目为载体进行转建，招引企业盘活资产。再如，对社会关注的“水司楼”项目，通过努力，采取市场化运作模式签订合作协议，将于近期进场施工。水司楼建筑将更名为“净心谷大酒店”，后期的运营开发维护等将外包给其他公司来运作，双方已签好协议，近期将进场施工。净心谷景区按照国家5A级景区标准打造贵州省最大最全的综合性景区，全天免费开放。景区内除了水司楼外，还有大观园、奎文阁、影山古镇、水司府堂、净心湖、胭脂湾、百里峡谷、杜鹃花海、风动石、五龙山瀑布、将军岩等等自然和人文景观。城市规划师李昊指出，网上转型自救的烂尾景观不在少数，如河北省三河市的天子大酒店、石家庄中西复合楼等等奇葩建筑，后来成为了一种另类的打卡旅游目的地。伴随着舆论影响力的提升，对独山县来说，或许是件好事。假设其好好利用，说不定可以寻找到特有的模式或营销点进行推广，吸引旅游地产开发商前来接盘。
曾经，人大财经委副主任贺铿说过一个数据：地方债务40万亿总归是有的，而且没有一个想还的。这些真实存在的隐秘角落，仍旧是中国城乡二元结构剪刀差所留下的阴影。大城市与小乡镇，距离不仅仅在于经济，还在于整体人文生活氛围的差异，而这些并非是一年半载、盲目砸钱就能够实现转变的。在文章即将完稿的时候，笔者在网上又看到了这样一篇文章《洛阳一贫困县将腾飞，44.6亿大工程有望成网红景点，遍地是商机》……它将来的可能性在哪？也许我们依旧无从定调。 推荐阅读
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